2015年底，湖南省财政厅下达2014年度湘江流域水质水量奖罚资金，长沙、株洲、湘潭、衡阳、娄底、邵阳、永州、郴州8市的奖罚金额被逐一列出，首次兑现湖南首个流域生态补偿。而这一罚单的“依据”则是已经实行一年的《湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。

2014年度湘江流域水质水量奖罚单

　　《暂行办法》是湖南第一个按要素补偿的生态补偿办法。2014年湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)，实行“两奖两罚”——水质优质奖励、水质改善奖励、水质劣质处罚、水质恶化处罚。考核对象包括湘江干流及其5条一级支流(耒水、舂陵水、蒸水、洣水、涟水)，涉及永州、郴州、衡阳、邵阳、娄底、株洲、湘潭、长沙8市及34个县(市)。水质、水量考核数据，分别采用湖南省环保厅、湖南省水利厅的监测数据。

　　湘江流域治污缘何要推行生态补偿制度？我国当前的生态补偿还面临哪些法律问题？
　　
　　“饿肚子”保生态的窘境
　　
　　“污水往下流，何必我发愁……”在湖南湘江流域的某些地区，这些心态曾是湘江保护与治理的阻力。
　　
　　湘江，穿行湖南全境，是湖南省最大的河流，养育着沿岸4000多万人，被称为湖南的母亲河。但就是这条哺育湖南人民的河流，却承受着严重的重金属污染。
　　
　　媒体披露的数据显示：本世纪初，湘江的重金属排放量，曾占全省的70%，占全国的18.7%，重金属污染触目惊心。2011年3月，《湘江流域重金属污染治理实施方案》获国务院批准，成为目前全国省内河流治理获得国家支持的治污方案之一。
　　
　　保护与治理湘江有一个共识：“湘江流经的市县应形成合力，共治湘江。”但在过去多年里，质疑声也随之而来：“保护了生态，却丧失了发展机会，难道要‘饿着肚子’保护生态？”
　　
　　如何打破阻力，在同饮一江水的同时，把上下游的利益绑在一起，实现一江同治？社会各界都在向湖南省政府出点子、想办法。
　　
　　2009年，湖南省政协人口资源环境委员会（以下简称人资环委）将“创新湘江流域管理，促进两型社会建设”作为了当年的调研课题。
　　
　　“湘江是我们的母亲河，但当时污染问题较为突出。”人资环委主任胡伟林称，若再不加强对湘江的治理与保护，湘江将积重难返，一江清水之梦难以实现。
　　
　　调研组还发现，当时保护与治理湘江的思想意识并不完全统一，“污水往下流，何必我发愁”的观念较为普遍，所以，当年呈交给湖南省委、省政府的调研报告中，调研组明确提出要改变“上游喝清水、中游喝污水、下游喝脏水”的状况，并建议成立湘江保护协调委员会，出台湘江流域管理条例，推行湘江流域生态补偿等。
　　
　　对这份找准症结、建议可行的调研报告，时任湖南省省长的周强非常重视，作出批示，称该报告提出的问题“应当引起高度重视”。
　　
　　两个月后，时任湖南省政府副省长的徐明华召集省水利厅、环保厅、省政府法制办等部门召开会议，专题研究湘江治理与保护之策。
　　
　　“会上，大家热烈讨论，提出了许多关于湘江治理与保护的意见建议。后来，这些意见经不断完善，最终得到了有关部门的积极采纳和落实，比如成立湘江保护协调委员会、出台湘江保护条例等。”受邀参加会议的胡伟林回忆。

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　　呼声下的生态补偿机制
　　
　　2012年9月，《湖南省湘江保护条例》经省人大常委会审议通过，这是我国首部关于江河流域保护的综合性地方法规。该条例明确“建立健全湘江流域上下游水体行政区域交界断面水质交接责任和补偿机制”。
　　
　　一年过后，湖南省政府将“湘江保护与治理”定为“一号重点工程”，滚动实施三个“三年行动计划”。“一号重点工程”明确了五大任务，其中一项是“加强水资源管理，促进水资源优化配置、合理利用、全面节约和有效保护”。
　　
　　2013年，由政协委员和专家学者组成的调研组又奔赴湘江沿岸6市展开调研，实地了解湘江保护与治理的现状和存在的问题。
　　
　　在调研过程中，完善并落实湘江流域生态补偿机制的呼声非常强烈。多名市县负责人表示，虽然共饮一江水，但上下游的投入与收益并非对等。
　　
　　在调研组看来，实施湘江流域生态补偿机制，利用经济杠杆，有利于促进地方政府以及相关部门对湘江的保护与治理。
　　
　　2014年4月，湖南省政协召开“加快推进湘江保护与治理”专题协商会，永州市政协主席唐定等省政协委员再次呼吁，加快推进湘江保护与治理，要更加注重体制机制创新，在生态补偿、监督管理、责任追究、投融资等方面取得新突破。
　　
　　在社会各界的不断呼吁和推动下，湖南省逐步在湘江干流和一级支流13个跨市界断面，设立水质自动监测站，为湘江流域开展生态补偿工作奠定了技术基础。
　　
　　2015年4月，湖南省财政厅、环保厅、水利厅联合出台《暂行办法》，明确生态补偿（水质水量奖罚）范围为湘江干流及舂陵水、渌水、耒水、洣水、蒸水、涟水、潇水等流域面积超过5000平方公里及流域长度超过150公里的一级支流流经的市和县市区，包括永州、郴州等8市及35个县市区。
　　
　　首开生态补偿“罚单”
　　
　　据法治周末记者了解，2014年湘江流域生态补偿（水质水量奖罚），按照“以罚为主、改善优先、适当奖励”的原则，实行“两奖两罚”，即水质优质奖励、水质改善奖励、水质劣质处罚、水质恶化处罚。
　　
　　根据《暂行办法》，如果某地所有出境断面平均水质比所有入境断面平均水质每提高一个类别，给予适当奖励。出境考核断面主要考核因子低于Ⅲ类标准的，实施目标考核处罚。出境断面水质比入境断面水质每下降一个类别，给予适当处罚。
　　
　　此外，所有出境考核断面水量必须全部满足最小流量且相应水功能区水质达标，否则视对下游影响程度核减奖励直至取消。
　　
　　而在同等水质情况下，湘江一级支流断面的水质超标处罚资金和水质优质奖励资金为湘江干流的一半。对于未设入境断面的支流，暂只考虑水质目标奖罚，不考虑水质变化奖罚。
　　
　　在《暂行办法》出台8个月后，湘江流域生态补偿迈出了实质性的一步。

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　　2015年12月，湖南省财政厅下达2014年度湘江流域水质水量生态补偿奖罚资金，奖罚资金总额达6497万元，其中，处罚扣缴资金3500万元、奖励资金2997万元。
　　
　　据法治周末记者了解，2997万元奖励资金为预算新增资金，由获奖市县专项用于生态保护与环境治理；3500万元处罚资金在年终结算时予以扣缴，由相关市统筹用于湘江保护与治理。
　　
　　永州市获得的奖励资金较多，达600万元，且无处罚扣缴；郴州市、长沙市处罚扣缴资金较多，分别为1050万元、750万元，占了处罚扣缴资金总额的一半。
　　
　　当得知2014年度湘江流域水质水量生态补偿奖罚资金已下达后，胡伟林感到特别欣慰。“毕竟呼吁了这么多年。原来只停留在口头上，现在终于落实为真金白银了。”胡伟林称，通过这种方式给市州及相关部门施加压力、落实责任，保护与治理湘江的力度将加大，速度将加快。
　　
　　胡伟林建议，湘江流域生态补偿标准要尽量做到科学合理，奖惩适当。“补少了，缺乏动力；补多了，财力恐承担不了。”
　　
　　还有湖南省政协委员建议，在出入境断面，可依据污染物平均浓度和流量，计算出污染物通量，可能比水质、水量分开考核更为科学，但操作起来更加复杂。省财政厅、环保厅、水利厅相关负责人表示，“今后的奖罚考核，不排除采用污染物通量的方式”。
　　
　　地处湘江上游的永州、郴州，因为生态保护原因，放弃了许多发展机会，如何将上游地区生态保护的价值进行量化？湖南省财政厅称，已委托有关机构开展此类专题研究。同时，湖南省财政厅准备统筹安排水质考核处罚资金，真正实现湘江流域上下游各市之间的横向补偿。
　　
　　呼吁生态补偿的专门立法
　　
　　生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。
　　
　　近年来，以生态补偿“罚单”来治污的做法也是屡见不鲜。
　　
　　2008年底，为进一步加大水污染防治工作力度，切实改善沙颍河流域水环境质量，河南省政府办公厅出台了《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》，用于包括郑州、开封、平顶山、许昌、漯河、周口6个省辖市在内的沙颖河流域地表水生态补偿。2010年，河南省财政开出了第一张生态补偿罚单，共扣缴5个省辖市沙颍河流域水环境生态补偿金3733.5万元。
　　
　　江西省也是我国生态补偿制度建设的先行省份，该省每年投入十多亿生态补偿资金保护鄱阳湖和五条主要河流，连续6次提高森林生态补贴标准。
　　
　　有法律人士认为，我国当前的生态补偿对污染防治有着积极意义，但还是存在法律问题。
　　
　　湖南师范大学法学院教授黄捷认为，我国的生态补偿机制建设还处于摸索和尝试阶段，很多地方，包括湖南都在积极的通过地方立法或制定规范性文件建立相关制度和机制进行各种有益的尝试。“不过各地已经制定和实施的地方法规、规章，尚存在着不完善和不健全的问题等。”
　　
　　黄捷透露，我国国家层面有关生态补偿的专门立法还没有出台，当前有关生态补偿的规定分散在多部法律中，较为分散和笼统，系统性和可操作性肯定不足。同时现有的地方立法或政策中，补偿领域和主客体不够明确，方式单一，资金渠道亦较为狭窄。在全国视野中，省际之间的补偿方式亦需要探索。
　　
　　“建议加强对有关部门和部分地方已经出台了的一些政策和规定进行观察和总结，创造条件早日通过国家立法，完善成熟了的相关制度和机制，提高其权威性和约束性，充分发挥生态补偿机制在实现生态文明目标中的重大作用。”黄捷说。

    红网综合法治周末、潇湘晨报、湖南日报报道