刘细良

　　“一湖四水”流域环境治理是湖南“四化两型”社会建设及“绿色湖南”战略目标实现的重点舞台，而PPP模式(Public-Private Partnerships,意为“政府与社会资本合作”模式)的应用则是实现治理高效率、低风险，保证项目资金与技术水平的重要抓手，积极推进湖南“一湖四水”流域环境治理PPP模式具有十分重要的现实意义。

　　近年来，围绕“一湖四水”流域环境治理各级政府已推出不少PPP项目，但因缺乏统筹，在模式推进中遭遇了一些深层次问题，面临困境——

　　在顶层设计方面，政策法规限于项目引导，对具体操作规范缺乏梳理，导致地方政府要么匆匆上马，漏洞百出；要么如履薄冰，难成项目。同时在项目制定上缺乏对“一湖四水”整体水系的统筹，导致区域差异、分割管理明显。

　　在参与主体方面，政府各部门“九龙治水”“两个班子，一套人马”、行政换届前后政策差异问题尚待解决，中标资本临时组队弊端显著，金融机构激励不足、人才匮乏现象突出，非政府组织自我定位及赋权也存在困难。

　　在项目技术方面，财政投入着眼初期开发补贴而忽视后期运营管理，导致资金投入连续性效应不足；一些政府存在盲目签约、随意违约、任意变约，以及过度担保、过度承诺等行为，导致公信力大大削弱；立项打包、付费模式、风险分担及项目考核等也都存在改进空间。

　　在社会认知方面，主要存在三个误区：一是认为此类项目投资回报率低，二是认为PPP模式是万能的，三是对投资地区差异的偏见。

　　创新五大机制，推进“一湖四水”流域环境治理PPP模式的建议——

　　拓宽融资渠道，健全资本选择与激励机制。在融资渠道上，除了中央及省级政府在环保以及河流治理方面的财政投入、环境类税收和排污权质押贷款等，以及信贷、债权、股权、基金、彩票等社会融资手段，还需要以政府为主导联合利益相关者成立“一湖四水”环境治理专项基金，以联合信用为基础进行运作并获取回报；在资本选择上，要借助专业咨询机构进行系统分析，保证其融资能力和技术能力双重达标。要积极探索成本最小化、收益最大化的最佳组合，鼓励、支持社会资本联合投标，以实现优势互补，减少市场垄断；在融资激励上，要大力发挥政府投资引导作用，以贴息、担保、奖补等方式提高资金运作效能。同时加大对社会资本的政策支持，提高相关企业信用评级和信贷额度，支持生态环保类企业发行诸如湘江流域重金属污染治理等专项债券。

　　构建互动基础，规范合同签订与磋商机制。在政府与社会资本的互动上，双方应在充分沟通基础上进行磋商谈判，对项目愿景、收益分配、违约惩戒等形成共识，在项目进程中加强动态调整，及时处理冲突，形成规范的历史信用记录；在政府与社会公众的互动上，要完善沟通渠道，利用网页、微信、微博等网络平台建立“一湖四水”流域环境治理网格化信息体系。要加强平等对话，提升“绿色潇湘”等环保组织的话语权，建立听证制度，保证公民在公众参与、专家论证、风险评估三个决策程序中行使权利。要建立健全信息共享机制，加强信息共享与联合行动。

　　严格险种分担，完善风险管控与规避机制。在险种分担上，要设定风险上限，坚持信息最优、能力最优原则和责任越大、收益越大原则；在政府管控能力提升上，要建立省、市、县PPP项目制度与培训体系，安排专业人员开展对河流治理、资金运行、风险应对的把握和监测，增强契约精神，避免失信行为。要引入保险机构等第三方力量加以管控，实现风险转移；在对投标资本的管控上，应邀请专业风投机构对建设方案的技术性、风险性、效益性进行论证，以确保其技术水平、人才队伍的创新能力、风险预案与风险资金体系的完备性等。

　　实现合理定价，优化成本结构与盈利机制。在项目盈利上，要加强专家咨询、行业协会的参与，规范价格再谈判的调解机制，设置提前终止或回购机制，通过竞争性磋商、价格听证等形式确定政策性定价基准；在成本结构优化上，要通过精细的效益分析，根据项目、阶段特征采取不同融资管理模式，不搞“一刀切”。政府应加大支持力度，通过现金或实物补偿、边界土地开发权让渡、水权或排污权交易等方式，帮助社会资本降低成本；在盈利空间拓展上，应加强项目捆绑，比如在“一湖四水”流域中的上游地区，可将项目分散打包。应打造冠名品牌，将投资规模小、目标群体针对性强项目的冠名权给予企业，以资激励。应拓展产业链条，如针对流域内丰富的植物资源，拓展造纸、燃料产业，打造植物工艺品市场。

　　保障全程管理，完备项目监管与评估机制。在项目监管上，要提高政府监管能力，建立常规化信息公开制度，定期委托专业机构对项目进行评估和检查。要加强环保组织的培育力度，并加以赋权。要综合考虑每个项目的地域范围、消费者范围、金融汇率等因素，分别建立按比例回报的价格制度；在项目评估上，要从政府部门、社会资本、利益机构等主体角度，从经济、社会和生态等产出角度对项目进行整体分析。要加强项目招投标和建设运营阶段的评估，严格市场准入，排除财务、人事、信用状况不佳的主体，注意基本业务与水域环境治理的非冲突性，以降低运作风险。

　　（作者系湖南大学法学院副教授、经济学博士）