国务院办公厅日前印发《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，从2016年底至2019年底，在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县选择一批水电、矿产资源开发项目，开展资产收益扶贫改革试点。

　　《方案》指出，要以保障农村集体经济组织合法权益为中心，以增加贫困人口资产性收益为目标，以改革试点为突破口，以严格保护生态环境为前提，发挥资源优势，创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式，探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫机制，形成可复制、可推广的操作模式，走出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子，实现贫困人口共享资源开发成果。

　　《方案》明确，将水电、矿产资源开发项目占用集体土地的土地补偿费作为资产入股试点项目，形成集体股权。农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。

　　《方案》要求，要探索建立集体股权收益保障制度，项目运行期结束、项目法人解散或破产清算时，应保障集体股权持有者享有对按照公司法和企业破产法有关规定清偿后剩余财产的优先分配权。要保障农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户权益，收益分配方案应明确建档立卡贫困户享有优先分配权益，并保证其收益不得以任何方式被截留、挪用、扣减。要加强集体股权民主监督管理，防止被少数人控制，发生侵蚀、侵吞原住居民利益的行为。

　　《方案》指出，试点项目应符合相关规划、产业政策和环境保护要求，并在建设规模、征地范围、建设周期、盈利能力等方面满足一定条件。有关部门和地方在安排水电、矿产资源开发领域项目补助资金时，应对符合条件的试点项目予以优先支持，并在简化项目前期工作程序、优先保障试点水电项目的电量全额上网、延长矿区临时用地的使用年限、降低试点矿业企业用地成本等方面加大政策支持力度。

　　《方案》强调，各级政府要加强试点工作组织协调，做好试点项目申报、方案制定等工作；强化对试点项目的动态跟踪和工作督导，推动加强试点项目所在地基层组织建设；建立农村集体经济组织及其成员的利益申诉机制，妥善解决利益纠纷，强化风险防控，确保试点工作顺利开展。

图解

　　改革的受益对象是谁怎么受益收益怎么分配如何调动各方参与改革试点的积极性如何防控可能出现的风险国家发展改革委地区司日前举行新闻通气会，介绍了《方案》主要内容和六大亮点。

　　亮点之一：精准扶贫，让建档立卡贫困户优先受益

　　扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。为贯彻落实中央关于精准扶贫、精准脱贫基本方略，《方案》以精准扶贫为主线，将其贯穿于试点工作的各主要环节，无论是机制设计还是政策安排，都体现出对建档立卡贫困人口的特殊考虑和倾斜照顾，确保改革红利精准滴灌到每一个贫困人口身上。比如，结合我国贫困人口区域分布特点，《方案》将试点范围确定为集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，并优先考虑革命老区和民族地区的贫困县；同时明确要求，试点项目征地及影响范围内的原住居民，应包括一定比例的建档立卡贫困人口，从源头上确保贫困人口能参与到改革试点中来；《方案》还要求，在制定试点项目收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户享有优先分配权益，并保证其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣减。利用各级财政资金投入形成的相关资产，折股量化到农村集体经济组织后，应在收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持等。

　　亮点之二：盘活土地，用资产收益唤醒沉睡的扶贫资源

　　贫困地区大多水电矿产资源富集，资源开发项目较多，但受现有资源开发收益分配机制影响，资源开发对当地经济社会发展特别是贫困人口脱贫的带动作用十分有限。不少地方反映，企业在资源开发过程中征占用了土地、搬走了居民、带走了利润，可当地政府和原住居民却难以分享到资源开发收益，守着金山讨饭吃。有的开发项目破坏了青山绿水，而把生态恢复的负担留给当地。为此，这次改革试点主要以水电、矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点，将土地补偿费折股量化，设立集体股权，并按股权比例逐年分配项目收益。这种方式就激活了沉睡的土地资源，通过资源、资金、农民向资产、股金、股东的转变，让原住居民特别是贫困人口能够获得长期稳定的收益，使资源开发项目与贫困人口增收实现有机结合。

　　亮点之三：入股分红，打通资源开发收益传导渠道

　　如何让占用集体土地补偿收益直接惠及原住居民特别是建档立卡贫困户，是此次改革试点工作的重点和难点。为此，《方案》建立了流向清晰的全过程收益传导机制。在入股资产选择上，《方案》将其限定为农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费，由此形成的集体股权参与项目收益分红。在集体股权设置上，《方案》按照农村集体产权改革方向，明确了农村集体经济组织是集体股权的持有者，其成员是集体股权的受益主体；集体股权持有者不参与试点项目的经营管理和决策，但享有对剩余财产的优先分配权。在收益分配上，《方案》要求农村集体经济组织在自行制定收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户对集体股权收益享有优先分配权益，享受特殊的倾斜和支持。在收益保障上，《方案》明确要探索建立集体股权保障收益制度，确保原住居民在项目全生命周期均能获得一定水平的收益。

　　亮点之四：群众自愿，充分保障知情权、选择权和参与权

　　群众是改革试点的参与主体和受益主体。尊重群众意愿、保障群众权益，是调动群众参与试点改革积极性、主动性和创造性的重要前提。《方案》特别强调，要充分尊重贫困地区农村集体经济组织及其成员意愿，保障其知情权、选择权和参与权。在选择权方面，《方案》未对土地补偿方式作强制性规定，农村集体经济组织及其成员既可以选择集体股权分红的方式，也可以选择其他现行的补偿方式。此外，在入股比例上，农村集体经济组织及其成员可以按照自愿的原则，既可以选择土地补偿费全额入股，也可以选择部分入股。在知情权方面，《方案》明确规定集体股权持有者享有项目运行管理的知情权等股东基本权利，要求集体股权收益分配方案，须经集体经济组织成员认可，并纳入村务公开范畴，接受成员监督等。

　　亮点之五：放权让利，调动资源开发企业参与改革积极性

　　改革必然触及对现有利益格局的调整，只有让更多人受益，改革才有生命力。在水电、矿产资源改革中，如何调动企业参与试点的积极性，直接影响到改革试点的成效。《方案》在理顺企业与原住居民之间的利益关系、力求实现互利共赢等方面进行了积极探索。比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水电、矿产资源开发领域项目中央补助资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。在项目运行保障方面，《方案》为试点企业提供了简化项目前期工作程序、优先保障试点水电项目的电量全额上网、延长矿区临时用地使用年限、降低试点矿业企业用地成本等一系列优惠政策。这些政策，可以为试点企业降低融资成本和征地难度、加快项目立项和建设进度、减少项目社会风险等，创造有利的经营环境。在组织保障方面，《方案》突出了政府在试点工作中的稳定器作用。按照政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，政府在股权划分、股权管理、分配制度制定等方面要给予指导、协调和监督，确保实现企业和农村集体经济组织之间、农村集体经济组织与农户个人之间的利益平衡。

　　亮点之六：封闭运行，防范改革试点中的各类风险

　　试点工作政策性强、影响面广、不确定因素多，需要未雨绸缪，建立风险防控机制，切实保障试点工作顺利推进。《方案》在深入剖析试点工作主要风险因素基础上，建立了全过程的风险防控和规避制度。在生态环境保护方面，《方案》要求做好环境影响评价和跟踪，避免因开展试点工作而破坏生态环境，突出了保护生态环境的刚性约束。在补偿和安置方式上，《方案》要求充分尊重农村集体经济组织及其成员的自主选择权利，在源头上降低了试点工作的风险。在项目运行方式上，《方案》要求采取封闭运行，避免因土地补偿标准不一、盲目攀比等因素引起的社会风险。在集体股权收益保障上，《方案》设置了集体股权保障收益制度，即自农户交出土地使用权后，不论项目盈利与否，企业都要向集体经济组织支付一定的红利，以切实维护原住居民特别是贫困人口的基本利益。在组织保障方面，《方案》强化了政府在试点工作中的组织协调、监督管理、风险防控等作用，建立农村集体经济组织及其成员的利益申诉机制，保证利益协调渠道畅通有效，及时化解各类矛盾和问题。

　　国务院办公厅关于印发

　　贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫

　　改革试点方案的通知

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　国务院办公厅

　　2016年9月30日

　　(此件公开发布)

　　贫困地区水电矿产资源开发

　　资产收益扶贫改革试点方案

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。为推动资源开发成果更多惠及贫困人口，促进共享发展，逐步建立贫困地区水电、矿产等资源开发资产收益扶贫制度，制定本方案。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，以保障农村集体经济组织合法权益为中心，以增加贫困人口资产性收益为目标，以改革试点为突破口，以严格保护生态环境为前提，发挥资源优势，创新贫困地区水电、矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式，探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制，走出一条资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子，实现贫困人口共享资源开发成果。

　　(二)基本原则。

　　政府引导，群众自愿。将入股分红作为征地补偿的新方式，坚持政府组织引导、统筹推动和监督检查，建立公平、公正、公开的项目收益分配制度，推动实现共享发展。充分尊重贫困地区农村集体经济组织及其成员意愿，保障其知情权、选择权和参与权。

　　精准扶持，利益共享。把水电、矿产资源开发与脱贫攻坚紧密结合，瞄准建档立卡贫困户，让贫困人口更多分享资源开发收益。统筹兼顾企业、农村集体经济组织及其成员等各方利益，充分调动利益相关方参与改革的积极性和主动性。

　　封闭运行，控制风险。试点项目严格按照国家审核通过的省级试点方案组织实施、封闭运行，享受试点政策，未经批准不得扩大试点区域和范围。预估预判各类风险，建立风险防范和控制机制，做到风险可控。

　　探索创新，有序推进。鼓励试点地方和项目单位结合实际，在股权设置、资产管理、收益分配、精准扶持、退出机制等方面进行探索创新。按照生态优先、绿色发展的要求，稳妥选择试点项目，密切跟踪试点进展，及时总结试点经验。

　　(三)试点目标。在贫困地区选择一批水电、矿产资源开发项目，用3年左右时间组织开展改革试点，探索建立农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户精准受益的资产收益扶贫长效机制，形成可复制、可推广的操作模式和制度。

　　二、试点范围、期限与项目选择

　　(一)试点范围。在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县(以下统称贫困县)开展试点，优先选择革命老区和民族地区贫困县。

　　(二)试点期限。2016年底启动，2019年底结束。

　　(三)项目选择。以精准扶贫、精准脱贫为导向，在全国范围内选择不超过20个占用农村集体土地的水电或矿产资源开发项目开展试点。试点项目不限企业所有制性质，但应符合相关规划和产业政策及环境保护要求，并满足以下条件：

　　1.水电开发应选择建设周期较短、经济性较好、征地面积和移民人数适量的项目;矿产资源开发应选择以露天开采方式为主、预期盈利能力较强的项目。

　　2.2017年内完成审批核准程序并开工建设。

　　3.征地范围不跨省(区、市)。

　　4.征地及影响范围内的原住居民，应包括一定比例建档立卡贫困户。

　　5.出具项目影响区域内原住居民同意参与试点、农村集体经济组织承诺优先分配给建档立卡贫困户集体股权收益等证明材料。

　　三、试点内容

　　重点围绕界定入股资产范围、明确股权受益主体、合理设置股权、完善收益分配制度、加强股权管理和风险防控等方面开展试点。

　　(一)准确界定入股资产范围。依法依规准确界定水电、矿产资源开发项目征收、征用的农村集体土地范围。按照“归属清晰、权责明确、群众自愿”的原则，合理确定以土地补偿费量化入股的农村集体土地数量、类型和范围，并将核定的土地补偿费作为资产入股试点项目，形成集体股权。入股资产应限于农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费。

　　(二)明确入股主体和受益主体。农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。探索建立以组、村、乡镇不同层级农村集体经济组织为入股单位的集体股权制度。

　　(三)规范集体股权设置办法。农村集体经济组织选择以全额或者部分集体土地补偿费入股试点项目，并以农村集体经济组织为单位设置集体股权。股权设置方法、程序等具体事项由试点项目所在地省级人民政府研究确定。股权设置结果须经项目所在地县级人民政府、项目投资建设单位、被占地农村集体经济组织共同确定。鼓励有条件的地方通过设立项目公司等方式，探索对集体股权实行专业化管理。

　　(四)保障集体股权收益。试点项目所在省份根据试点项目情况，探索建立集体股权收益保障制度，集体股权保障收益水平由项目投资建设单位和被占地农村集体经济组织根据项目实际情况共同协商确定。项目运行期结束、项目法人解散或破产清算时，应保障集体股权持有者享有对按照公司法和企业破产法有关规定清偿后剩余财产的优先分配权。试点期间，集体股权原则上不得用于质押、担保，对依法转让的集体股权，项目投资建设单位享有优先回购权。集体股权持有者不参与项目经营管理和决策，但应享有知情权、监督权等股东基本权利。

　　(五)健全收益分配制度。农村集体经济组织要制定经成员认可并符合相关财务制度的收益分配方案，明确分配范围、顺序和比例，纳入村务公开范畴，接受成员监督。收益分配方案应明确建档立卡贫困户享有优先分配权益，并保证其收益不得以任何方式被截留、挪用、扣减。建档立卡贫困户额外享有的集体股权收益分配权益，在其稳定脱贫后应有序退出，由农村集体经济组织重新分配。已脱贫农户享有与本集体经济组织其他成员平等的收益分配权。

　　(六)保障农村集体经济组织成员权益。依法保障农村集体经济组织成员特别是建档立卡贫困户参与集体股权管理、分享集体股权收益的权利。科学确认农村集体经济组织成员身份，建立健全农村集体经济组织成员登记备案、收益权证书管理等制度。集体股权收益分配制度的制定、调整、废止等，须经本集体经济组织成员会议或成员代表会议讨论通过后方可生效。探索建立农村集体经济组织成员对集体股权收益权的转让、继承、质押、担保等机制。加强集体股权民主监督管理，防止被少数人控制，发生侵蚀、侵吞原住居民利益的行为。

　　(七)建立风险防控机制。按照政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，强化政府在试点工作中的组织协调、监督管理、风险防控等作用，建立农村集体经济组织及其成员的利益申诉机制，密切关注建档立卡贫困户权益，妥善解决利益纠纷，确保试点工作顺利开展。有关地方和部门要依法加强对项目运营情况的监督，发现项目投资建设单位弄虚作假、隐瞒收益的，要责令其限期整改并依法严肃追究有关人员责任。切实做好试点项目对生态环境影响的跟踪评估与风险防控工作，避免破坏生态环境。

　　四、保障措施

　　(一)加大政策支持力度。在安排水电、矿产资源开发领域项目中央补助等资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。农村小水电扶贫工程中央预算内投资优先支持试点项目，中央投资收益专项用于扶持建档立卡贫困户和贫困村相关公共设施建设。试点过程中，利用财政投入形成的相关资产，应折股量化到农村集体经济组织，并在收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持，帮助其进一步分享资源开发收益。

　　(二)加强项目运行保障。依法依规简化试点项目前期工作程序，加快项目核准进度。对水电开发试点项目，优先保障其所发电量全额上网。对矿产资源开发试点项目，降低试点区域矿业企业用地成本，适当延长矿区和尾矿库等依法占用临时用地的使用期限。

　　(三)做好试点组织实施。省级人民政府是试点工作的责任主体，要建立试点工作机制，组织申报试点项目，制定试点实施方案，统筹协调推进试点工作。县级人民政府是试点工作的实施主体，要明确工作职责，做好试点政策宣讲和工作督导，推动加强试点项目所在地基层党组织建设，确保试点工作稳妥有序推进。由国家发展改革委牵头，会同国土资源部、水利部、农业部、国务院国资委、国家林业局、国家能源局、国务院扶贫办等部门建立改革试点工作协调机制，审核省级试点实施方案，指导和支持各地开展试点工作。改革试点中遇到的重大问题，要及时向国务院报告。

　　(四)强化跟踪评估指导。国家发展改革委要建立试点项目定期调度机制，会同有关部门加强对试点工作的检查、评估和指导，及时总结推广试点经验。省级人民政府要加强对试点项目的动态跟踪和工作督导，组织试点项目投资建设单位定期上报进展情况，协调解决试点工作中出现的困难和问题，研究制定配套政策措施，确保完成改革试点目标任务。2020年1月底前，各试点项目所在地省级人民政府要向国家发展改革委报送改革试点工作情况报告。国家发展改革委会同有关部门在总结各地试点经验基础上，形成全国改革试点工作总结报告和政策建议，上报国务院。