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依托河长制 全面推行水生态保护横向补偿机制

2017-08-29 10:20:17 来源:湖南日报 作者:任胜钢 袁宝龙 编辑:闵美颖 实习编辑 袁千惠

  ■导读

  全面推行河长制,是党中央作出的一项重大决策,也是加强河湖管理保护、促进生态文明建设的重大创新,是绿色发展和可持续发展背景下大环保理念推行的生动实践。

  湖南河流湖泊众多,保护和治理任务繁重。全省上下应如何以全面推行河长制为契机,切实贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针,坚持问题导向、突出改革创新,全力保障水安全、保护水资源、治理水环境、修复水生态?湖南日报特约专家学者、实务工作者建言献策。

  任胜钢 袁宝龙

  湖南水系发达,河网密布,拥有湘、资、沅、澧“四水”和我国第二大淡水湖洞庭湖。由于缺少全省范围的横向水生态补偿机制,水资源保护者“获得感”不足,不利于遏制水环境的持续恶化。

  李克强总理在2017年政府工作报告中提出“全面推行河长制,健全生态保护补偿机制”。近年来,省委省政府重点推进湘江流域生态补偿机制,出台了《湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》,实施成效较为显著。2017年2月,省委省政府发布《关于全面推行河长制的实施意见》,建立了省、市、县、乡四级河长制体系,为我省全面推行水生态保护横向补偿机制奠定了组织基础。依托河长制全面推行水生态保护横向补偿机制,对统筹协调湖南经济社会发展与生态保护、确保水体生态安全具有重大战略意义。

  纵向补偿方式难以有效解决跨区域的水资源保护问题

  当前,湖南河流源头水环境保护形势依然严峻,迫切需要通过实施横向补偿机制激励中上游地区保护水生态环境。比如郴州东江湖是重要饮用水水源地,但2014年一级保护区内违规建成了98栋木质别墅,当地政府及有关部门尚未依法处置。与2013年相比,2016年洞庭湖Ⅲ类水质断面比例从36.4%下降为0,出口断面总磷浓度升幅达97.9%。水污染的外部性成本较低是导致上下游生态保护与经济发展利益出现分歧的重要原因。

  我省水资源区域协同保护机制不完善,跨区域协商成本较高,导致横向水生态保护补偿的组织实施较为困难。具体表现为:省内河流跨越多个市(州)县,水生态补偿中的受偿方和补偿方不存在行政隶属关系,彼此的环保意识、经济发展水平存在较大差异,在缺少省级河长制统一协调的情况下,各地很难在补偿标准、补偿方式、资金管理等方面达成共识;我省尚未出台《水生态保护补偿条例》,跨行政区域的水生态保护补偿缺乏相应的法律约束,通过地方政府协商补偿效率低、成本高。

  我省水资源确权登记尚未完成,水资源生态价值核算体系尚未建立,导致市场化补偿机制的推广应用受到限制。具体表现为:水生态产品(服务)的定价机制不健全,水资源的生态价值、污染治理保护成本、水资源保护者的机会成本难以量化确定,地区之间协商不一致导致了生态保护补偿机制运行的失灵;水生态保护补偿的市场化机制培育不足,水权交易、排污权交易等市场化补偿方式难以有效实施,水资源的公共产品属性则加剧了对水资源的过度使用和污染物排放。

  我省水生态保护补偿资金以财政纵向转移支付为主,资金来源和补偿方式单一,难以形成长效机制。目前,水生态补偿资金主要来源于中央和省级纵向转移支付,资金量与资金的时效性受多种因素制约,无法进行长期、系统性安排。这种仅靠政府财政“输血式”的补偿方式已显现出不可持续的困境,甚至导致上游区域“捧着金碗讨饭吃,饿着肚子保生态”。因此,急需将生态保护受益地区纳入到生态补偿主体之中,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

  全面推行水生态保护横向补偿机制的建议

  依托河长制全面推行横向水生态保护补偿机制具有两大优势:一是河长制的“一把手推动”有助于促进每条河流的生态补偿实现“一盘棋推进”;二是河长制的多部门及市州联动机制有助于横向水生态保护补偿落在实处,实现“一江水同治”。建议湖南从以下几方面发力,全面推行横向水生态补偿机制——

  由省河长制委员会牵头,构建湖南横向水生态保护补偿的顶层设计,实现重大决策有平台、部门协调有途径、权责分配有保障。建议由省河长制委员会牵头、市州河长联合组成,建立湖南省水生态保护补偿管理办公室,实施与河长办“一套人马、两块牌子”的运行机制,统一决策全省水生态保护补偿事宜,确定各部门在水生态保护补偿中的责任和分工;由省河长制委员会制定《湖南省水生态保护补偿条例》,确定补偿方式、补偿标准、资金来源与管理、绩效考核、责任追究等核心内容,推进水生态保护横向补偿的制度化和常态化;编制《湖南省水生态保护横向补偿实施方案》,组织各市州相关部门和省内河流沿线城市河长、沿江涉水企业、重点补偿区域公众代表、环保类非政府组织等共同制定具体的实施细则和配套政策。

  按照“一河一档案”与“一河一策略”的要求,制定全省横向水生态保护补偿技术规范,实现补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确。首先,建立横向水生态保护分级分类补偿标准。由省河长制委员会牵头组建包括水利、环保、国土等部门技术人员在内的专家组,评估每条河流的水资源承载力,确定一级补偿权重。在每条河流内,按照《湖南省主要地表水系水环境功能区划》中的分类分级划分,确定二级补偿权重。综合两级补偿权重共同确定不同类型河流的补偿系数;其次,建立反映清洁水资源的市场供求和资源稀缺程度的补偿标准。以受偿方的直接损失、机会成本及生态环境建设为基础,以水生态服务功能价值为参考,兼顾各市州的水资源保护区面积、经济发展水平、人口数量、出境水质、地表径流量等参数,逐步形成水生态保护补偿标准体系。

  建立由省河长制委员会引导、涉水企业与社会共同参与的多主体协同补偿机制,实现补偿主体和补偿资金多元化。建议由省河长制委员会统筹现有水资源保护和生态补偿的财政资金,提高资金使用的精准性和效益。同时建立动态增长机制,各市州财政均按照上一年度地方财政收入的一定比例上调水生态保护补偿金基数;由省河长制委员会制定《涉水企业水资源保护准备金管理办法》,依据企业用水量和水污染物排放量确定水资源保护准备金提取标准,水资源保护准备金专项用于全省水环境治理和生态补偿;由市州河长制委员会共同设立横向水生态保护补偿引导基金,以“母基金”方式,引导社会资本进入水生态环保产业。

  积极引导各级河长办建立以市场化补偿方式为主的长效机制,实现补偿方式灵活多样、运行机制务实高效。赋予市州水资源二级所有权,明确各地区对河流水资源的占有、使用、收益和处分权。综合考虑各市的主体功能区定位、水功能区划分和地区生产、生活用水需求,制定水量和水权初始分配方案; 由省河长办牵头,建立统一的排污权交易市场,整体确定全省水资源利用或排污的总量标准,并以配额的方式分配给市州河长,促进有需求的城市开展水权交易和排污权交易;创新实施多样化的横向水生态保护补偿方式,由省河长制委员会牵头,调整跨区域对口支援工作,下游地区可通过产业转移、绿色技术支持、共建生态产业园区等“造血式”手段补偿上游地区,实现补偿方和受偿方的共赢。

  (作者分别系中南大学商学院副院长,教授,博士生导师;中南林业科技大学商学院讲师,博士)

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